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上下多级监管层玩忽职守罪法律责任大小认定

济南刑事律师网摘】 关键词:玩忽职守罪
  一些部门、系统往往存在着监管权能互相交叉、关口重叠等特点,某个重大事件、事故的发生常常会牵涉到多个监管部门、层级的不作为、乱作为,在这种情况下对涉嫌玩忽职守罪的责任人如何做到“犯”无遗漏、罚当其罪,不仅是规范执法的根本要求,也是刑法“罪责刑相适应”原则的具体体现。
  一、案例
  某镇设有7个党工委(镇派出机构),每个党工委内设一个农经分站,负责辖区内村级财务收支票据审核、电算化记账及财务、村务公开等工作。自2003年上级任命至案发,各农经分站站长均站长、出纳、会计一人身兼数职。同时,镇内又设有农经站,对各农经分站行使日常审计监督职责,并负责对全镇农村集体“三资”监督管理及村集体经济实施审计。王某,2011年被任命为该镇农经委员兼财经办主任,负责该镇农经站全面工作。自王某上任至案发,其从未对农经分站站长、会计、出纳一身兼,任职违反财经制度问题提出异议,且日常很少去各农经分站履行审计和监管职责。按照该镇党委、政府工作安排,王某于2014年开始带领镇农经站工作人员对全镇各村两委进行离任审计,并对各农经分站代管资金进行审计(王某及镇农经站工作人员具备审计资格)。2015年,王某一行到某党工委农经分站进行审计时,严重不负责任,不正确履行职责,在明知该农经分站站长存在上述任职违规,且未建立代管资金银行存款账簿的情况下,仍未认真核实该农经分站代管资金实有数额,擅自决定将该农经分站代管资金会计账簿余额抄至代管资金银行账簿余额一栏,并据此出具了《某镇农经站关于村两委换届前集体“三资”审计报告》。在该报告中不仅未指出该农经分站站长存在任职违规、代管资金无银行存款账簿问题,而且擅自作出了代管资金会计账簿数额与银行存款账簿数额持平的审计结论,致使该镇党委、政府未能及早发现该农经分站代管资金短缺问题,最终造成该农经分站短缺资金100多万元无法追回的重大集体经济损失。
  二、实务问题
  该案件除王某外,可能的责任主体还包括:①该镇党委、政府领导及主抓农经工作的副职;②该农经站所属党工委书记;③该市农牧局审计办工作人员;④该镇农经站工作人员,属于典型的多监管层级、多责任主体的情况。如何准确界定各涉案主体责任,切实做到“犯”无遗漏、罚当其罪呢?
  三、多监管层级下玩忽职守罪责任主体认定的理论分析
  (一)实践中的一般认定方法及存在问题。司法实践中对多监管层级下玩忽职守罪责任主体认定多遵循责任随层级递减的做法,即:在满足主客体条件、主客观要件(四要件说)或者违法性、有责性(二阶层说)的前提下,多监管层级下对玩忽职守罪的法律责任主体的认定一般如下:(1)各监管主体呈纵向垂直层级结构的正常情况下,监管责任程度向上呈递减趋势;(2)各监管主体呈横向水平层级结构的正常情况下,监管责任程度向外呈递减趋势。之所以作如此情况区分,源于我国《刑法》第三百九十七条对玩忽职守罪的罪状形式为简单罪状,仅仅明确了该罪的身份主体,并没有言明在复杂的多责任主体情况下,不同责任程度的人员具体担责情况。而在刑法其它条文和具体司法实践中在涉及到责任人员这个问题时,一般都采取对“直接责任人员”追究刑事责任,间接责任人员负非刑事责任的标准。基层司法实践中,认为“直接责任人”标准对于玩忽职守罪也同样适用,甚至认为这也是刑法“直接因果关系”理论的题中之义。笔者认为,玩忽职守罪作为社会犯在认定上远比自然犯复杂得多,简单套用恐并非合适。原因在于,最底层或最内层监管人员基本都是最直接的监管工作执行者,职权要较之其他层级为小,而如果负担责任最重,难免有“舍本逐末、丢车保帅”之嫌,不仅适用刑法不公正,而且不利于有效遏制和预防相关犯罪。
  (二)“以直接行为人为起点向上追查”原则指导下的认定方法。关于监管渎职类犯罪主体,理论界存在三种认定原则:“危险源支配”原则、“以直接行为人为起点向上追查”原则、“谁主管、谁负责”原则。对于多监管层级下玩忽职守罪责任主体的认定,私以为宜以“以直接行为人为起点向上追查”原则为主,辅以其他原则。具体责任程度认定上还要考虑行为性、因果性,即以主体为中心、行为为重心、因果性为核心的基本方法。
  1.以主体为中心。“以直接行为人为起点向上追查”原则指导下,这种多层级主体到底应该追到哪一级方能达到不枉不纵的效果呢?私以为,根据权责一致原则、因果关系的原因力作用以及刑法的谦抑性特点,以直接行为人为起点向上追查时以四个层级为宜,即具体监管者、分管领导、主管领导、上级领导。A.具体监管者。具体监管者是指直接指挥、监督生产作业人员或者具体组织、实施具体工作、活动的人员以及具体管理危险源的人员。B.分管领导,是指对分管的工作负有监督管理职责的单位领导成员或者分管某项工作、活动安全的组织者、指挥者以及监督检查者。C.主管领导,是指单位的法定代表人以及主办、承办某项工作、活动的主要负责人。D.上级领导,一般指上一级单位业务部门的负责人和分管领导,必要时也包括主管领导。四个层级每个层级应该承担什么样的责任并非按照层级递减或增加呈现规律性变化,需要结合具体案情每个人各自的职责、行为与结果的实质因果力综合判断。如具体监管者作为最直接、最底层(或内层)的监管者,其实质权限实际上仅止于对分管领导及主管领导、上级领导指挥决策的贯彻执行,是指示指令、方针政策和规章制度的实际实施者,在指挥决策上没有重大失误或违法违规问题,仅仅是具体监督者贯彻不力、执行不到位甚至是弄虚作假、欺下瞒上,如此上面层级的责任基本不会大于具体监管者。反之,如果分管领导及主管领导、上级领导指挥决策上存在重大问题、自身怠于对具体监管者实施督导甚至出现干涉、不正常介入具体监管工作的情况导致危害结果的发生,责任恐将会重于具体监督者。
  2.以行为为重心。在今日的刑法学中,犯罪概念的中心要素为行为(日.大塚仁《犯罪论的基本问题》)。“无行为既无犯罪。”只有通过危害行为,社会关系才会受到侵犯。犯罪本身就是具有严重社会危害性的行为,犯罪构成的其他要件都是说明行为的社会危害性及其严重程度的事实特征,因此,危害行为是犯罪构成的核心要件(陈兴良《刑法总论<上卷>》)。具体到玩忽职守罪,到底什么才是玩忽职守行为呢?解决这个问题的逻辑起点应该是法律所赋予的行为的公务职责性,有“职”可“渎”、有“权”可“忽”,也即行为人负有某种特定的法律义务。在此基础上再谈刑法意义上的玩忽职守行为。刑法意义上的玩忽职守行为,是指严重不负责任,不履行职责或者不正确履行职责的行为,意即包括两个类型。通常不履行职责是通过不作为的形式表现出来的;而不正确履行职责是采取作为的方式实施。其中,不履行还可细化为擅离职守、未履行职守两个种类。不正确履行职责的方式则多种多样,消极的方式包括不尽心、不尽力、马马虎虎、敷衍塞责、草率行事、阳奉阴违、欺下瞒上等等表现;积极的方式又包括违反决策程序、管理制度、上级指令等的违令抗命、胡干蛮干行为。
  3.以因果关系为核心。因果关系是在犯罪的实行行为与犯罪性结果之间存在的必要的关系,是决定构成要件符合性的重要要素。认定玩忽职守罪因果关系既要以保护国家机关的正常活动以及公众对国家机关工作人员职务活动客观公正性的信赖的立法目的为依归,更要考虑行为对危害结果法律上的原因力。目前关于玩忽职守罪因果关系的理论主要包括偶然因果关系说、因果关系中断说、监督过失说等等。偶然因果关系说关注履职行为与危害结果之间关系的充分性,即“履职→-危害结果”;因果关系中断说关注介入因素的异常性对于玩忽职守行为与危害结果之间的割裂;监督过失说重在对是否尽职履责的考察,较少关注实质原因力。偶然因果说失之过窄,而监督过失说又责之过宽。实践中基本采取偶然因果关系说与因果关系中断说相结合,即重点考察在行为人履责的情况下,危害后果发生的几率性、盖然性。如果尽职履责,危害结果发生的几率就小、盖然性就低,则说明玩忽职守的行为对重大损失的结果的原因力就大,行为人因玩忽职守负刑事法律责任的可能性就高;反之亦然。正如上文所言,对于多监管层级的情况来说,在无上级指令或决策问题的情况下,具体监管者的执行行为对危害结果发生的原因力要大于处于其他层级者;反之,如果如果存在上级指挥决策上的重大问题、上级自身怠于对具体监管者督导甚至出现干涉、不正常介入具体监管工作的情况,具体监管者的执行行为对危害结果发生的原因力要小于处于其他层级者。
  四、王某玩忽职守案涉案人员责任认定
  通过上面理论分析,我们再详细考察本案可能的涉案主体的刑事法律责任问题。
  (一)该镇农经站工作人员。该镇农经站的职责中明确规定农经站对各农经分站有日常监督管理和审计的职责。其中王某作为负责该镇农经站全面工作的镇农经委员兼财经办主任,按照层级应属分管领导;而其他参与对农经分站审计的工作人员是具体监管者。负有领导职权、具有绝对优势主导地位的李某某其玩忽职守行为对100多万元资金无法追回的危害后果的发生具有实质的因果力,理应承担玩忽职守罪的刑事责任。而主要从事事务性工作的其他人员,对危害结果的发生不具有能够左右的职责和能力,根据刑法谦抑性的特点及权责一致的要求不宜论罪追究。
  (二)该市农牧局审计办工作人员。根据省市等上级文件要求,县级以上人民政府主管农村经济经营管理工作的部门和乡镇人民政府负责本行政区域内农村集体经济审计工作。由此可见该市农牧局审计办与农经站系监管权能互相交叉、关口重叠的情况,对农村财务工作同样具有直接的监管责任,所承担责任应当参照农经站工作人员,即:审计办负责人作为分管领导负刑责,余者作为具体责任者不论罪。
  (三)该农经站所属党工委书记。该农经站所属党工委虽然作为农经站更上一层的监管主体,具有上级领导上的责任,但根据分工显示党工委书记只对各村日常开支负有严格审核、审批职责,不具有对农经分站进行人事监管、业务审查权能。按照偶然因果关系说与因果关系中断说相结合的观点,其行为对农经分站代管资金减损、灭失的危险结果都不具有或极少具有实质的因果力。故,其不负有玩忽职守罪的刑事责任。
  (四)该镇党委、政府领导及主抓农经工作的副职。根据上级文件规定,各镇乡党委政府要加强对代管资金管理工作的领导,加大监管力度;要选拔政治素质高、业务能力强的财务人员担任资金管理工作(即农经分站站长、会计、出纳的人事权在镇党委政府)。由此可见该镇党委、政府领导对代管资金管理工作负有上级领导责任;对农经分站的人员人事安排、人事监管负有主管领导上的责任。该镇党委政府领导及主抓农经工作副职对各农经分站站长长期站长、出纳、会计一人身兼的情况怠于纠正,使得农经分站代管资金具有了高度的减损、灭失风险,危害结果的发生具有了高度的盖然性。故,镇党委、政府领导及主抓农经工作的副职负有玩忽职守罪的法律责任,责任程度不应轻于王某。
  综上,多监管层级下玩忽职守罪要“以直接行为人为起点向上追查”原则认定责任主体,并结合行为性、因果性等要素确定各自的责任程度。
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